Następstwa dofinansowania wadliwego projektu

"Instytucje kontrolujące wskazują, że środki unijne przekazane na dofinansowanie projektu, który w efekcie okazał się wadliwy, podlegają zwrotowi. Beneficjenci argumentują jednak, że dokładniejsza ocena projektów przez instytucje przyznające środki pozwoliłaby im uniknąć dotkliwych konsekwencji finansowych i personalnych. Spór ten zazwyczaj znajduje finał przed sądem administracyjnym. 

Sytuacja, w której dochodzi do dofinansowania już zrealizowanego, lecz obarczonego nieprawidłowością projektu, stanowi trudną do rozwiązania kwestię. Z jednej strony instytucje kontrolujące wskazują, że w takim stanie rzeczy przekazane środki muszą zostać zwrócone, ponieważ nie sposób kwalifikować do objęcia wsparciem z funduszy unijnych takich wydatków, które są obarczone nieprawidłowościami. Z drugiej strony beneficjenci oponują, że gdyby instytucje przyznające środki skrupulatniej oceniały projekty, to tego typu przypadków można byłoby uniknąć. Wówczas wnioskodawcy nie uzyskiwaliby wprawdzie środków, ale jednocześnie nie byli pociągani do różnorakiej odpowiedzialności, w tym finansowej (odsetki liczone jak dla zaległości podatkowych) oraz personalnej (z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych). Autor w niniejszym artykule zważy obie racje oraz wskaże, w jaki sposób do problemu podchodzą sądy administracyjne.

Weryfikacja kwalifikowalności wydatków na etapie oceny projektu
Zasadniczo ocena kwalifikowalności wydatków w projekcie unijnym odbywa się na dwóch etapach, odpowiednio podczas oceny projektu oraz podczas jego realizacji. Na etapie oceny projektu (ściślej na etapie oceny wniosku o jego dofinansowanie) dochodzi – co do zasady – do potencjalnej oceny kwalifikowalności wydatków. Jeżeli zaś chodzi o realną (rzeczywistą) ocenę kwalifikowalności wydatków, to ta ma miejsce dopiero wówczas, gdy projekt jest realizowany, a wydatki objęte unijnym wsparciem zostały poniesione.

Do rzeczywistej oceny kwalifikowalności wydatków już na etapie oceny zgłoszonych do dofinansowania projektów nie dochodzi z tego powodu, że w przeważającej części przypadków wydatki te nie są jeszcze poniesione – wnioskodawca zgłasza bowiem do dofinansowania przedsięwzięcie (projekt), które jest dopiero planowane. W tej sytuacji nie ma podstaw do tego, by dokonać kompletnej oceny kwalifikowalności wydatków.

Należy jednak zauważyć, że na etapie oceny projektu może dojść do sytuacji, w której rzeczywista weryfikacja kwalifikowalności poniesionych wydatków jest już możliwa. Dzieje się tak wówczas, gdy projekt (odpowiednio jego część) został już zrealizowany.

Rodzą się przy tym kluczowe pytania: czy jeśli wystąpi sposobność do rzeczywistej oceny kwalifikowalności na etapie oceny projektów, to instytucja przyznająca środki ma taki obowiązek, czy tylko takie uprawnienie? A może w ogóle nie posiada kompetencji do przeprowadzenia tego rodzaju weryfikacji?

Stanowisko oceniających

Zasadniczo instytucje przyznające środki unijne przyjmują jednolite stanowisko, zgodnie z którym instytucje te nie posiadają kompetencji do tego, by na etapie oceny projektów zgłoszonych do objęcia wsparciem unijnym w sposób rzeczywisty oceniać kwalifikowalność wydatków, i to niezależnie od tego, czy wydatki te zostały faktycznie poniesione.

Instytucje przyznające środki unijne, motywując swoje stanowisko, powołują się na treść „Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014–2020”. W obecnie obowiązującej wersji wytycznych wskazano w podrozdziale 6.2 pkt 2, że:

Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Niemniej, na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków.

W podrozdziale 6.2 pkt 1 „Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013” wskazywano natomiast, że:

Ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu. Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi do refundacji w trakcie realizacji projektu (lub rozliczenia – w przypadku systemu zaliczkowego), będą kwalifikować się do współfinansowania. Kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest również w trakcie realizacji projektu, kiedy beneficjent przedkłada kolejne wnioski o płatność oraz w trakcie kontroli projektu na miejscu."

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma.