Jak głęboko fiskus może i będzie mógł ingerować w sferę majątkową podatników

Zapis debaty, która odbyła się 4 marca 2015 r. z inspiracji DGP (publikacja na łamach dodatku "Doradca dla Firm"). GWW reprezentował Leszek Białoń, doradca podatkowy, wspólnik GWW Tax.

Temat debaty dotyczył obecnych i projektowanych rozwiązań, pozwalających na ingerencję fiskusa w sferę majątkową podatników. Uczestnicy usiłowali dociec, jak daleko ta ingerencja może sięgać obecnie i jak to będzie wyglądało po zmianach (ordynacja podatkowa; projekt ustawy, dostosowujący polskie przepisy podatkowe do amerykańskiej ustawy FATCA; zmiany pozwalające na automatyczną wymianę informacji podatkowych do czego zobowiązali się ministrowie finansów państw UE; zniesienie tajemnicy bankowej w 2017 roku).

JAK GŁĘBOKO FISKUS MOŻE I BĘDZIE MÓGŁ INGEROWAĆ W SFERĘ MAJĄTKOWĄ PODATNIKÓW

Projektowane oświadczenia majątkowe składane przez podatników w postępowaniach podatkowych oraz nowe regulacje dotyczące nieujawnionych źródeł przychodów ułatwią życie fiskusowi i jednocześnie utrudnią podatnikom. Ponadto presja ze strony partnerów z UE oraz USA na wdrożenie przepisów dotyczących FATCA, automatycznej wymiany informacji podatkowych oraz uchylenia tajemnicy bankowej, może doprowadzić do kolejnych problemów podatników.

Działania fiskusa oraz planowane zmiany w podatkach mogą niepokoić wielu podatników. Zmian jest kilka. Kontrowersje budzi m.in. pomysł składania oświadczeń majątkowych, który przewiduje projekt dużej nowelizacji ordynacji podatkowej. Od niego zacznijmy. Czy wprowadzenie obowiązku składania oświadczeń można uznać za nadmierną ingerencję fiskusa w sferę majątkową podatników?

LESZEK BIAŁOŃ
Obecnie taki obowiązek już istnieje w przepisach, ale może być stosowany tylko w ramach kontroli podatkowej, w specyficznej sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że kontrolowana osoba fizyczna nie ujawniła wszystkich obrotów lub przychodów. W projekcie natomiast przepis o oświadczeniach majątkowych pojawia się również w części regulującej ogólne zasady postępowania podatkowego – w rozdziale o dowodach, co sugeruje, że oświadczeń można będzie wymagać we wszelkiego rodzaju postępowaniach, być może również w ramach czynności sprawdzających. Nie mam wątpliwości, że jest to nadmierna i chyba niepotrzebna ingerencja w sferę majątkową podatników. Jeśli organ chce zweryfikować przychody i koszty podatnika w pewnym okresie rozliczeniowym, np. jednego roku podatkowego, to informacja nt. stanu majątku podatnika na określony dzień niewiele mu powie. Majątek gromadzony jest bowiem nie w jednym roku ale na przestrzeni dłuższego czasu i jest wypadkową wielu zdarzeń. To trochę tak jakby próbowano zbudować rachunek wyników na podstawie samego bilansu. Dlatego należy sobie zadać pytanie, czy upowszechnienie oświadczeń majątkowych faktycznie przyczyni się do większej efektywności prowadzonych postępowań i lepszej ściągalności podatków. Moim zdaniem – nie.

Użycie tego instrumentu powinno być subsydiarne i w wyjątkowych przypadkach. Jeśli natomiast oświadczenia majątkowe znajdą zastosowanie jako informacyjny „wstęp” do jakiegokolwiek postępowania podatkowego, lub aby „zmiękczyć” na podatnika próbując przyłapać go na jakiejś nieścisłości (pod groźbą kary za fałszywe zeznania) to możemy już mówić o wyraźnym zwiększeniu opresyjności systemu.

Obawiam się też o ochronę danych osobowych, czy takie oświadczenia o stanie majątku podatnika nie będą wypływać na zewnątrz i czy nie będą trafiać w niepożądane ręce.

Warto zwrócić również uwagę na projekt zmian w ustawie o PIT, dotyczący nieujawnionych źródeł przychodów. Przewiduje on, że ciężar dowodu będzie spoczywał na podatniku. Co to oznacza w praktyce?

LESZEK BIAŁOŃ
Wątpliwości dotyczących oświadczeń majątkowych jest kilka. Jeśli podatnik oświadczy że ma odziedziczony dom, samochód i środki na koncie bankowym, to czy powinien ten dom i samochód jakoś wycenić? Historycznie z dnia nabycia czy wg. bieżącej wartości rynkowej? Czy posiłkować się rzeczoznawcą? Brak precyzji w tym zakresie oznacza gromadzenie jeszcze większej ilości danych, które mogą bardziej konfudować organy podatkowe niż przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

MIROSŁAW MICHNA 
W moim odczuciu ten instru­ment nie mieści się w zasa­dzie proporcjonalności. Zgod­nie z nią organy podatkowe powinny stosować tylko takie środki przymusu oraz działa­nia opresyjne wobec podatni­ka, jakie są niezbędne do tego, aby podatek został przez nie­go zadeklarowany w prawidło­wej wysokości i zapłacony. Na­tomiast czytając projekt dużej nowelizacji ordynacji podatko­wej, dochodzę do przekonania, że mamy dążenie do uzyskania dużej przewagi fiskusa nad jego przeciwnikiem, czyli podatni­kiem. Sprowadzanie wszelkich sporów do agresywnej konfron­tacji fiskusa z podatnikiem jest moim zdaniem błędem polity­ki podatkowej państwa. Zwróć­my uwagę, że przedstawiciele Komisji Kodyfikacyjnej Ogólne­go Prawa Podatkowego, zajmu­jącej się nową ordynacją podat­kową, wypowiadają się w innym duchu. Przyznają, że w przepi­sach powinny znaleźć się meto­dy koncyliacyjne, a więc prowa­dzące do współpracy pomiędzy podatnikiem a organem podat­kowym. Takie rozwiązania mają efektywnie zwiększać zakres zaufania podatników do orga­nów podatkowych. Rozwiązania takie jak obowiązek składania oświadczeń majątkowych kon­struowane są natomiast w du­chu konfrontacji. Ponadto tę samą miarę przykłada się do po­datników dużych i małych. To powoduje, że zwiększa się prze­paść między organem admini­stracji a zwykłym obywatelem, podatnikiem.

JUSTYNA ZAJĄC-WYSOCKA
Oświadczenia majątkowe to instrument represyjny i element agresywnej polityki fiskalnej. Warto jednak tę politykę złagodzić, wprowadzając przykładowo instrument, który zaproponował prezydent Bronisław Komorowski w projekcie nowelizacji Ordynacji podatkowej. Chodzi o zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (z łac. in dubio pro tributario). Jeśli taka zasada zostanie wprowadzona, to złożenie oświadczenia majątkowego nie będzie mogło podatnikowi zaszkodzić. Będzie on bowiem działał w zaufaniu do organów państwa. Składa oświadczenie, ale nikt nie może go wykorzystać przeciwko niemu. Bez takiej zasady chroniącej podatników obowiązek składania oświadczeń majątkowych może być wykorzystany przeciwko obywatelowi. Dlatego oceniam ten pomysł zdecydowanie negatywnie.

Ponadto proponowane rozwiązanie bardzo przypomina instytucję wyjawienia majątku z kodeksu postępowania cywilnego. Tyle że w kodeksie taka instytucja ma sens, ponieważ chodzi o dłużnika, który nie chce wyjawić majątku, mimo że posiada on prawomocny wyrok nakazujący zapłatę długu. Natomiast zgodnie z projektem ordynacji podatkowej oświadczenie majątkowe może działać przeciwko osobie, która nie ma jeszcze postawionych zarzutów. W ten sposób każdy podatnik może być traktowany jako potencjalny oszust podatkowy.

LESZEK BIAŁOŃ
Zgadzam się, ponadto oświadczenia majątkowe mogłyby mieć znaczenie przy podatkach typowo majątkowych, gdzie opodatkowane jest posiadanie określonych aktywów. Oświadczenie byłoby taką swoistą deklaracją podatkową.

PIOTR LISS
Nie mam wątpliwości że oświadczenia byłyby wykorzystywane w każdym postępowaniu. Problem w tym, że to jest represjonowanie podatników. Jestem też przekonany, że byłyby one wykorzystywane później przez organy w ramach nowo projektowanych przepisów o nieujawnionych źródłach przychodów. Dzięki tym rozwiązaniom organ nie będzie musiał wszczynać postępowania. Wystarczy, że przejrzy oświadczenia, które do niego wpłyną, i dzięki temu będzie mógł podjąć stosowne działania.

Zwróćmy też uwagę, że do tej pory postępowania polegały głównie na kontrolowaniu wydatków osób, które dosyć rozrzutnie dysponowały swoim majątkiem. W ten sposób podatnik sam prosił się o kontrolę fiskusa. Natomiast według nowych przepisów już sam zgromadzony majątek może być uznany za nieujawnione źródło przychodów. Dzięki temu organ mając w ręku oświadczenie podatnika będzie mógł porównać deklaracje podatnika z danymi, którymi dysponuje z urzędu i otrzyma wynik, który będzie dla niego sygnałem do kontroli. Problemem jest także określenie wartości przychodu podlegającego opodatkowaniu. W sprawach dotyczących nieujawnionych źródeł przychodów wycena powinna być dokonywana według ceny historycznej, a więc na moment nabycia. Nie zostało to jednak wprost określone, co może w praktyce generować poważne kłopoty.

LESZEK BIAŁOŃ
Należy też zauważyć, że organy administracji publicznej, w tym organy podatkowe, w praktyce dysponują danymi, które podatnik mógłby wskazać w oświadczeniu. To, do kogo należy dana nieruchomość, pojazd czy konto w banku nie jest lub nie musi być dla organów tajemnicą. Wystarczyłoby wykorzystać istniejące instrumenty prawne.

MIROSŁAW MICHNA
Przyjmując tok myślenia fiskusa, oświadczenia mają być instrumentem, który będzie ułatwiać ewentualne wszczynanie postępowania w sprawach o nieujawnione źródła przychodów. Nawet jeżeli organ nie wykorzysta go w takim postępowaniu, to być może przekazane dane organ wykorzysta je do innych, bliżej nieokreślonych celów. Pytanie tylko, czy taki instrument jest faktycznie niezbędny do tego, aby prawidłowo egzekwować zobowiązania podatkowe. Moim zdaniem odpowiedź na nie jest negatywna. Jestem też przekonany, że nie tu należy szukać zwiększania wpływów budżetowych.

Od pewnego czasu mam nieodparte wrażenie, że Skarb Państwa traci najbardziej na działaniach osób i firm, które celowo zmierzają do wyłudzenia podatku VAT od różnego rodzaju towarów – złomu, sprzętu telekomunikacyjnego oraz paliw. Problem w tym, że wykrywanie oszustw jest trudnym zadaniem. Są to niewątpliwie działania z góry zamierzone. Zakładają one cel przestępczy i zamknięcie tego procederu w określonym czasie. W tym przypadku bardzo trudno jest postawić bariery prawne. Trzeba podjąć działania, które pozwolą ustalić stan faktyczny i znaleźć karuzelę VAT, a następnie ją zlikwidować. Skoro jednak jest to tak trudne zadanie i nie można zahamować strat budżetowych, to fiskus starając sieje powetować, dąży do tego, aby podatnicy, którzy normalnie funkcjonują, dopłacili podatek za tych złych. Dopóki takie działania organy będą podejmowały, dopóty będziemy mieli do czynienia z sytuacją, w której zmiany o charakterze represyjnym będą celowe, ale jednocześnie w sposób nieuzasadniony zmierzające do przeniesienia ciężaru odpowiedzialności na rzetelne firmy.

Z zapowiedzi Ministerstwa Finansów wynika, że dążymy do sytuacji, aby uczynić urząd skarbowy przyjaznym dla podatnika. Podatnik ma być klientem organu podatkowego. Te zapowiedzi są sprzeczne z założeniami, jakimi często kierują się organy podatkowe. Z góry przyjmują one, że podatnik jest przeciwnikiem, nad którym trzeba mieć większą kontrolę. Działania w tym duchu są sprzeczne z zasadą proporcjonalności i sytuacją, do której chcemy dojść w dłuższym czasie.

Minister finansów mówi również o podziale na dobrych i złych podatników. Czy można postawić gdzieś wyraźną granicę? Czy ścigając złych nie wciągamy w to również tych rzetelnych podatników? Wydaje się, że dzieje się tak w ściganiu karuzel VAT. Tym samym fiskus znów ingeruje w majątek rzetelnych podatników.

MIROSŁAW MICHNA
Na pewno sankcja, która polega na wyłączeniu możliwości odliczenia VAT na którymś etapie łańcucha obrotu, może być dotkliwa i często niesprawiedliwa. Jednak mimo iż na taką wygląda, będzie uzasadniona, jeśli faktycznie było porozumienie między firmą nabywającą towary lub usługi a oszustami podatkowymi.

Zgadzam się, że należy rozróżnić podatników na dobrych i złych. Pierwszych traktować lepiej, ponieważ oni rozliczają się prawidłowo, płacą podatki w należytej wysokości. Mają więc być zadowoleni. Takie jest założenie. Z kolei tych, którzy nie wypełniają swoich obowiązków, należy traktować ostrzej. Przykładowo, duża nowelizacja ordynacji podatkowej zawiera rozwiązania skierowane do obu grup. Problem dotyczy postawienia granicy i rozróżnienia, których podatników traktujemy lepiej. Prościej jest więc niestety, tak jak to się dzieje obecnie, zastosować jedną zasadę domniemania winy w stosunku do wszystkich podatników.

JUSTYNA ZAJĄC-WYSOCKA
Oczywiste jest, że zadaniem aparatu skarbowego jest ściganie oszustów podatkowych. Jednak metody stosowane przez MF takie jak listy ostrzegawcze są nieporozumieniem. Są one skierowane nie do oszustów, tylko do przedsiębiorców, którzy uczciwie funkcjonują na rynku. Przedsiębiorcy czują się więc jak potencjalni oszuści. Kryteria oszustw wskazywane w listach może spełnić każdy podatnik. Wystarczy prowadzić działalność w formie spółki z o.o. o minimalnym kapitale albo być osobą dokonującą dostaw towarów o dużej wartości. Minister w listach wskazuje, że oszustem może być osoba, która spełnia zarówno jeden punkt, jak i wszystkie. W moim odczuciu listy skierowane są więc do kontrahentów oszustów. Minister ostrzega, że jeśli kontrahent oszusta zawrze transakcję z przestępcą, to jest sam sobie winien. Następnie kontrole w danej branży – paliwowej czy elektronicznej – są kierowane do uczciwych podatników. Oszusta bowiem już nie ma. Akcja „słup czy oszust" również jest skierowana nie do tych, do których powinna. Cały nacisk powinien być przede wszystkim skierowany na ściganie oszustów, a nie tylko na prewencje wśród kontrahentów oszusta.

PIOTR LISS
Przyznajmy jednak, że oszustów również dopada sprawiedliwość. Wyroki karne zapadają wobec przestępców. Problem jest taki, że oni nie chcą ujawniać swoich mocodawców. Nawet, jeśli sąd orzeknie karę więzienia dla złapanego przestępcy, to i tak do fiskusa nie wpłynie żadna należność, ponieważ tzw. słupy zwykle nie posiadają żadnego majątku. To jest realny kłopot dla organów podatkowych.

Myślę, że aparat karny całkiem nieźle sobie radzi ze ściganiem przestępców. Tylko że jest to działanie nieefektywne podatkowo i nieprzekładające się na zwiększenie wpływów budżetowych. Minister finansów wymaga jednak wyników finansowych, stąd karanie uczciwych przedsiębiorców.

MIROSŁAW MICHNA
Każda zmiana w zakresie złagodzenia procedury karnej zawsze rodzi podejrzenie, że władza przeprowadza formę amnestii czy abolicji, a więc dopuszcza do zwiększenia skali nadużyć podatkowych. Tak to może być odbierane. Stąd trudno o jakieś zmiany. Od wielu lat eksperci zwracają uwagę na to, że decyzja podatkowa może stać się automatycznie asumptem do wystąpienia z aktem oskarżenia wobec podatnika, a kwestia winy zostaje pominięta.

PIOTR LISS
W moim przekonaniu jest to wyraźny objaw represjonowania. To w zasadzie sygnał niosący za sobą wyraźny komunikat do podatnika: "Jeśli dostaniesz wezwanie z komórki karno-skarbowej, to weź ten mandat na 3 tyś. zł i ciesz się, że wyszedłeś tylko z tym mandatem, a nie wszczęliśmy wobec ciebie postępowania karnego, bo to wiązałoby się z dużo większymi konsekwencjami".

MIROSŁAW MICHNA
Postawienie zarzutów w postępowaniu karnym skarbowym jest jedną z większych dolegliwości, którą uczciwy obywatel może na swojej drodze napotkać, stąd użycie tej instytucji powinno być stosowane z najwyższą rozwagą.

PIOTR LISS
Niestety w komórkach karno-skarbowych nie znajduje akceptacji argument o działaniu w wyniku błędu przez podatnika lub że wina jest nieumyślna.

MIROSŁAW MICHNA
Myślę, że aparat skarbowy zapomina w tego rodzaju postępowaniach o jednej rzeczy. Chodzi o to, aby spojrzeć na politykę podatkową jako całość. Innymi słowy, pomyśleć, jakie będą konsekwencje działań fiskusa dla sposobu kształtowania relacji między obywatelem a urzędem skarbowym. Chodzi o to, żeby te relacje były w jakiś sposób ludzkie. Przykładanie takiej samej miary walki z podatnikiem do dużej firmy, która dysponuje pewnymi środkami obrony, a więc może sobie pozwolić na wykwalifikowaną, profesjonalną obsługę i do podatnika małego czy osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej jest moim zdaniem błędem strategicznym. To powoduje, że wszyscy czują się potencjalnie winni.

Tymczasem nawet w ustawodawstwie unijnym bardzo wyraźnie różnicuje się duże podmioty, które są obarczane większym zakresem obowiązków od małych i średnich firm, które generalnie są motorem rozwojowym gospodarki i tym samym są traktowane łagodniej (np. w zakresie pomocy publicznej czy obowiązków sprawozdawczych). UE stara się im pomagać w zakresie obowiązków biurokratycznych. W Polsce takiego zróżnicowania brakuje.

LESZEK BIAŁOŃ
Mało tego, duże podmioty w przeciwieństwie do małych i średnich przedsiębiorstw mogą liczyć na obsługę przez duże, wyspecjalizowane urzędy skarbowe, które mają z założenia być przyjazne, a przede wszystkim fachowe.

Państwo zwracają też uwagę, że system podatkowy powinien być łagodny i przyjazny dla podatnika. Może to i prawda, ale moim zdaniem w samą naturę egzekwowania zobowiązań podatkowych wpisana jest represyjność. Są też chyba na świecie systemy jeszcze bardziej represyjne niż nasz (np. amerykański). Jeśli jednak owa „represyjność” prowadzi do efektywniejszej pracy organów podatkowych, do lepszej ściągalności podatków w sposób sprawiedliwy, to nie powinno być to oceniane negatywnie. W przypadku oświadczeń majątkowych, o których rozmawialiśmy na początku, nie widzę poprawy efektywności. Dlatego trudno pozytywnie oceniać ten instrument.

Obecnie na arenie międzynarodowej są planowane zmiany dotyczące automatycznej wymiany informacji podatkowych i ustawa FATCA. Czy ta wymiana nie będzie kolejną ingerencją w majątek podatników? Planowana jest również likwidacja tajemnicy bankowej. A zatem dane o majątku zgromadzonym przez podatników na zagranicznych kontach administracja podatkowa dostanie za darmo. Jakie będą tego skutki?

LESZEK BIAŁOŃ
Wkrótce nastąpi ostateczny kres instytucji znanej jako „tajemnica bankowa”. Taka jest obecna tendencja ogólnoświatowa i z tym nie da się już polemizować ani walczyć, skoro uległ jej taki kraj jak Szwajcaria. Podobnie, wymiana informacji podatkowej jako instrument zapewnienia większej przejrzystości w międzynarodowych relacjach podatkowych jest już przesądzona. Temu służyć ma FATCA i nowelizacja Dyrektywy Rady UE 2011/16.

Chciałbym zwrócić uwagę na dwa aspekty tej wielkiej zmiany.

Po pierwsze, na rynku (pomiędzy instytucjami finansowymi a organami skarbowymi) zacznie krążyć ogromna ilość wrażliwych danych: kto gdzie inwestuje, jaki dochód zrealizował, kto jest rezydentem jakiego państwa, gdzie lokuje środki itp. Praktycznie każdy klient biura czy funduszu będzie poddany weryfikacji jako potencjalny rezydent innego kraju. Znów powstaje pytanie – do kogo te informacje trafią poza fiskusem i jak zostaną wykorzystane. Wiemy, że poziom ochrony danych osobowych czy stopień utrzymywania tajemnicy skarbowej jest różny w różnych krajach. Z jednej strony łatwiej będzie walczyć z ukrytymi, nieopodatkowanymi dochodami, ale też nie wiemy jakie będą negatywne skutki obrotu taka ilością wrażliwych danych. Wywiadownie gospodarcze pewnie już zacierają ręce.

Po drugie, nie wiem czy wszyscy zdają sobie sprawę, jak wielki ciężar administracyjny wiąże się np. z umową FATCA. Nasza administracja będzie musiała nadzorować prawidłowe wykonanie obowiązków nałożonych na instytucje finansowe i przetworzyć ogromną ilość danych przed wysłaniem ich do IRS (amerykańskiego fiskusa – przyp. red.). Do tego dochodzi postępowanie wyjaśniające na wypadek wątpliwości IRS, postępowanie kontrolne wobec instytucji finansowych, procedura odwoławcza, postępowanie przed sądami administracyjnymi itp. Wszystko to po to, aby przekazać wiarygodne dane do USA odnośnie rezydentów podatkowych tego kraju. Fakt, że taką pracę nasza administracja będzie wykonywać nieodpłatnie, czyli na koszt polskiego podatnika, można nazwać nieporozumieniem.

(…)
Pełny zapis debaty na łamach dodatku "Doradca dla Firm – Nowości w usługach podatkowych", DGP ekstra, 23 marca 2015 r. 

Debatę prowadził: Łukasz Zalewski
Uczestnicy:

• Leszek Białoń, doradca podatkowy, wspólnik GWW
• Piotr Liss, partner podatkowy, RSM Poland KZWS
• Mirosław Michna, partner w Zespole Doradztwa Podatkowego KPMG w Polsce
• Justyna Zając-Wysocka, dyrektor Departamentu Doradztwa Podatkowego Instytutu Studiów Podatkowych 
• Piotr Andrzejak, partner w Zespole Doradztwa Podatkowego kancelarii Sołtysiński, Kawecki & Szlęzak